Wykonawcy z państw trzecich w przetargach — jak działa domyślne zamknięcie rynku

Co się zmieniło

9 września 2025 r. polski rynek zamówień publicznych przeszedł z modelu „domyślnie otwartego” na „domyślnie zamknięty” dla firm spoza UE. Nowelizacja PZP z 9 lipca 2025 r. (Dz.U. 2025 poz. 1165) dodała do ustawy art. 16a i 16b: wykonawca z państwa trzeciego może uczestniczyć w postępowaniu wyłącznie wtedy, gdy zamawiający wyraźnie to przewidział w dokumentach zamówienia. Milczenie SWZ przestało oznaczać „każdy może startować” — teraz oznacza zakaz, a oferta złożona wbrew niemu podlega odrzuceniu.

To nie jest polski wynalazek, tylko wykonanie orzecznictwa TSUE. W wyroku Kolin (C-652/22, 22 października 2024 r.) — dotyczącym tureckiego wykonawcy — i Qingdao Sifang (C-266/22, 13 marca 2025 r.) — dotyczącym chińskiego partnera w konsorcjum z firmą unijną — Trybunał przesądził, że wykonawcy z państw, z którymi UE nie zawarła umowy o wzajemnym dostępie do zamówień, nie mogą powoływać się na unijne zasady równego traktowania. Decyzja o ich dopuszczeniu należy do zamawiającego i musi zapaść na etapie przygotowania dokumentów.

Postępowania wszczęte przed 9 września 2025 r. dokańcza się według starych zasad.

Gdzie tego szukać w praktyce? Zapisy o wykonawcach z państw trzecich lądują w SWZ, zwykle w rozdziale o warunkach udziału albo w osobnym punkcie o podstawach wykluczenia — a przy postępowaniach unijnych sygnał znajdziesz też w ogłoszeniu o zamówieniu. Coraz więcej wzorów SWZ zawiera gotową formułę: „zamawiający dopuszcza / nie dopuszcza udziału wykonawców z państw trzecich”. Jeśli takiego zapisu nie ma nigdzie — obowiązuje zakaz. Czytając dokumenty przed startem, traktuj to jak nowy, stały punkt kontrolny, obok terminu składania ofert i wysokości wadium.

Kto jest „z państwa trzeciego”

Granica nie biegnie po prostu po granicy UE. „Państwo trzecie” to kraj, z którym Unia nie ma umowy gwarantującej wzajemny dostęp do rynku zamówień — przede wszystkim porozumienia GPA (Government Procurement Agreement) w ramach WTO albo umowy dwustronnej.

• Traktowani jak unijni (w zakresie objętym umowami): wykonawcy z EOG oraz państw-stron GPA — m.in. USA, Wielkiej Brytanii, Japonii, Korei Południowej, Szwajcarii, Ukrainy — a także z krajów z umowami handlowymi obejmującymi zamówienia (np. Wietnam, Chile, Meksyk).
• Państwa trzecie: m.in. Chiny (status obserwatora GPA od 2002 r., nigdy nie przystąpiły), Indie, Turcja, Rosja i większość państw Azji, Afryki i Ameryki Południowej.

Kluczowy niuans: o statusie wykonawcy decyduje siedziba i realna działalność, nie pochodzenie kapitału. Polska spółka-córka chińskiego koncernu jest wykonawcą unijnym. Zamawiający może natomiast osobno ograniczyć pochodzenie samych towarów — o tym niżej.

Lista państw objętych umowami nie jest przy tym czymś, co musisz znać na pamięć — Komisja Europejska udostępnia bezpłatne narzędzie online, które dla danego zamówienia wskazuje kraje objęte umowami o dostępie do rynku. Warto z niego skorzystać w dwóch sytuacjach: gdy planujesz wspólny start z partnerem zarejestrowanym poza UE i gdy sam chcesz ocenić, czy egzotyczny konkurent w postępowaniu w ogóle ma prawo w nim być. Zakres umów bywa zniuansowany — GPA obejmuje określone kategorie zamówień i progów, nie wszystko — więc w granicznych przypadkach lepiej sprawdzić niż zakładać.

Konsorcja, zasoby, podwykonawcy

Domyślne zamknięcie nie kończy się na samodzielnych wykonawcach. Reżim art. 16a–16b obejmuje cały łańcuch:

• Konsorcjantów — układ „firma unijna + partner z państwa trzeciego” to dokładnie stan faktyczny sprawy Qingdao Sifang; bez zgody zamawiającego taka wspólna oferta odpada.
• Podmioty udostępniające zasoby — nie obejdziesz zakazu, „pożyczając” doświadczenie od firmy z państwa trzeciego.
• Podwykonawców — zamawiający może ograniczyć albo wyłączyć podwykonawstwo podmiotów z państw trzecich.

Co więcej, zamawiający, który zdecyduje się dopuścić wykonawców z państw trzecich, może zrobić to na odrębnych warunkach — zażądać od nich dodatkowych dokumentów czy wprowadzić inne wymagania. Pełna swoboda konfiguracji leży po stronie kupującego.

Towary z państw trzecich i IPI

Osobna warstwa to pochodzenie tego, co oferujesz. Zamawiający może zastrzec, że nie dopuszcza dostaw pochodzących z państw trzecich — i wtedy nawet polska firma nie sprzeda w przetargu towaru wyprodukowanego w Chinach. O pochodzeniu towaru decydują reguły celne (miejsce ostatniego istotnego przetworzenia), a nie logo dystrybutora.

Na to nakłada się mechanizm ogólnounijny — IPI, Instrument Zamówień Międzynarodowych. Pierwszy środek IPI uderzył w chińskie wyroby medyczne: rozporządzenie wykonawcze KE 2025/1197 z 19 czerwca 2025 r. nakazuje od 30 czerwca 2025 r. wykluczać podmioty z Chin z postępowań na wyroby medyczne (CPV 33100000-1 do 33199000-1) o wartości co najmniej 5 mln euro. Dodatkowo zwycięski wykonawca — niezależnie skąd pochodzi — nie może dostarczyć w takim zamówieniu więcej niż 50% wartości w towarach lub usługach z Chin. Dla dostawców sprzętu medycznego to twardy, już obowiązujący limit, którego pilnują zapisy SWZ i oświadczenia wymagane przez zamawiających.

Brak ochrony prawnej

Nowelizacja odebrała wykonawcom z państw trzecich środki ochrony prawnej: odwołanie do KIO i skargę na orzeczenie Izby. Dotyczy to także wykonawców dopuszczonych do postępowania — mogą startować, ale o wynik walczyć przed Izbą już nie.

Z perspektywy polskiego wykonawcy ma to praktyczny skutek uboczny: konkurent z państwa trzeciego nie zablokuje Ci wygranej odwołaniem. Ryzyko przeciągania postępowań przez podmioty spoza UE po prostu zniknęło.

Warto rozumieć, skąd ta konstrukcja: TSUE uznał, że równe traktowanie i związane z nim gwarancje proceduralne to przywilej wynikający z umów międzynarodowych — a nie uniwersalne prawo każdego, kto złoży ofertę. Państwo, które nie otworzyło własnego rynku zamówień dla firm unijnych, nie może oczekiwać, że jego firmy będą korzystać z pełni praw na rynku unijnym. Polska nowelizacja przenosi tę logikę wprost do ustawy.

Co to realnie zmienia dla polskich firm

Bez PR-owej otoczki — trzy realne skutki.

Mniej konkurencji cenowej w twardych branżach. Tureckie firmy budowlane czy chińscy dostawcy taboru i sprzętu regularnie schodzili z ceną poniżej poziomu opłacalnego dla polskich wykonawców. Teraz ich udział zależy od decyzji zamawiającego — a większość zamawiających, nie chcąc dodatkowych komplikacji, po prostu nie będzie otwierać postępowań. W przetargach infrastrukturalnych i dostawowych realna pula rywali się kurczy.

Nowy punkt kontrolny przy budowaniu oferty. Zanim weźmiesz do konsorcjum partnera, pożyczysz zasoby albo zakontraktujesz podwykonawcę — sprawdź kraj jego siedziby. Podmiot z państwa trzeciego w Twoim układzie to dziś ryzyko odrzucenia całej oferty, chyba że SWZ wprost dopuszcza taki udział. To samo dotyczy towaru: przy dostawach sprawdzaj, czy SWZ nie ogranicza pochodzenia, zanim zaoferujesz produkt „made in China”.

Asymetria działa na Twoją korzyść także w drugą stronę. Wykonawcy z państw trzecich nie mają dostępu do KIO — Ty masz. W starciu z dopuszczonym wykonawcą spoza UE dysponujesz narzędziem, którego on nie ma: możesz kwestionować jego ofertę przed Izbą, a on Twojej nie.

Jedno zastrzeżenie: przepisy nie cofną globalizacji łańcuchów dostaw. Spółki-córki koncernów z państw trzecich zarejestrowane w UE startują bez ograniczeń — zmiana przycina bezpośredni udział, nie obecność kapitału.

I to nie koniec tego kierunku. Komisja Europejska szykuje na 2026 r. rewizję całych ram zamówień publicznych, a wśród deklarowanych celów jest wprowadzenie kryteriów preferencji europejskiej („Made in Europe”) w strategicznych sektorach. Pierwszy środek IPI — ten od wyrobów medycznych — też raczej nie będzie ostatnim. Kto planuje strategię ofertową na najbliższe lata, powinien założyć, że premiowanie unijnego pochodzenia będzie rosło, a nie malało — i budować łańcuch dostaw z tą świadomością.

Przykład

Pułapki